补钱或补地，嫁出方补或嫁入方补

民权县农业局对农村土地承包经营权确权试点村数据第三次公示，工作人员为妇女群众讲解。

核心提示

2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，进一步提出“抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记领证工作”，“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权，放活土地经营权，允许土地经营权向金融机构抵押融资”，赋予农民更多财产权，还特别强调“切实维护妇女土地承包权益”。目前，全国正在紧锣密鼓地进行土地确权登记，为土地流转与农业现代化奠定基础，要用五年时间完成土地确权登记。

如何确保在土地确权工作中妇女的合法权益，近日，本报记者来到河北滦南县，发现853名妇女“双不得”问题得到了很好的解决。

“终于等到个机会，我就回老家把户口迁过来了，分了一亩半的地。” 家住河北滦南县王洪林村的妇女夏艳梅回忆几年前的那个消息时，仍然掩饰不住自己的喜悦之情。

2011年滦南县在全县范围内开展了一次农村婚嫁妇女承包地“双不得”清理工作，正是这次清理，让作为失地多年的她获得了一份属于自己的土地，也让她在正在进行的确权登记中能够顺利地报上名字。

对夏艳梅而言，这次分地的机会确实来之不易。今年44岁的夏艳梅，1992年从河南周口的农村远嫁到河北滦南的王洪林村。婚后和丈夫生育一个儿子，但是并没有领结婚证。“他不愿意跟我拿结婚证，没有结婚证我也迁不来户口。”夏艳梅说。

户口没有迁过来，不仅给夏艳梅在当地的生活带来了很大的不便，而且老家的地也被收回去了，更严重的是，自己的户口也不知道什么时候被老家的公安机关给注销了。在婆家村，由于没有户口，她也不能分到土地。

淄博市暨临淄区农村土地承包经营权颁证现场会上，刚刚领到自家土地承包经营权证书的几名村民喜笑颜开。

853名婚嫁妇女存在“双不得”问题

实际上，像夏艳梅一样，在婆家村没有分得土地，而在娘家村的土地被收回的情况，即所谓的“婚嫁妇女承包地‘双不得’”的情况，之前在滦南县并不罕见，也引起了政府有关部门的重视。

今年7月，中央党校妇女研究中心在21个省和直辖市对土地权益受到损害的1126位农村妇女进行问卷调查，调查结果显示：52.85%的农村妇女结婚失去原村庄的土地承包权。在这里，除了外嫁丈夫村庄的媳妇，更多的是婚后自愿将户口留在本村的女儿户，她们在村庄有承包地、有户籍并长期居住，被村委会收回承包地有238人，占21.14%，配偶是非农业户口或军人，户口无法迁出，土地被收回119人占10.57%。这种情况的普遍性在河北滦南县得到印证，

“针对妇女反映突出的土地‘双不得’问题，2009年，我们就做了大面积调查。” 滦南县委农工委副书记安德忠告诉记者。2009年4月，借承包地即将到十年“小调整”之际，滦南县农工委同滦南县妇联合作，对农村婚嫁妇女承包地“双不得”问题进行了调查研究，并对各镇有针对性地提出了整改意见，取得了一定的实效。

但是时过两年，伴随二轮承包后十年“小调整”时期，农村婚嫁妇女承包地“双不得”现象又有抬头趋势，当地妇女为土地权益问题上访的情况也不断增加。2011年，在滦南县的统筹安排下，滦南县各镇对本镇范围内农村土地承包工作存在的问题，特别是农村婚嫁妇女承包地“双不得”情况进行拉网式排查，总共涉及16个镇198个村，最终结果显示853名婚嫁妇女存在承包地“双不得”的问题。

取消“利益找补”政策让妇女失地问题凸显

婚嫁妇女土地“双不得”的问题在全国各地都有不同程度的存在，这和有关镇村没有严格执行土地延包的法律和政策有关。根据二轮土地承包有关政策规定，在妇女婆家村没有分配给其土地的情况下，娘家村不能收回其承包地。在实践中，娘家村违规收回承包地的情况以及婆家村没有平等保障妇女土地问题并不鲜见，由此造成农村婚嫁妇女承包地“双不得”。这一问题在滦南也存在，但是因为实行“利益找补”政策而被掩盖了。

据介绍，1998年至2009年期间，滦南县针对土地延包实行“利益找补”政策。一部分妇女尽管没有承包地，但能得到“利益找补”款，因此，“双不得”问题没有突显出来。自2009年底，绝大多数村取消“利益找补”政策后，一部分妇女“既没土地又没钱”，因此出现要地问题。“这八百多人基本上都是这样”安德忠介绍说。

此外，当时农村妇女自己也不太重视土地，因为2006年以前还在收农业税，土地效益也不怎么好，一些妇女虽然土地问题没有解决，但是并没有积极去争取。当时也缺乏有效的行政和法律手段。而且农村土地承包工作十年来，对问题的解决主要靠协商、调解，尽管有《中华人民共和国农村土地承包法》，但出现问题法院并不受理，相关问题的责任人也不会得到应有的处理。

“保证没有一个妇女土地出问题”

为了解决八百多名婚嫁妇女“双不得”问题，切实维护农村妇女承包地的合法权益，保持农村社会稳定，滦南县农工委同县妇联一起，及时向县委县政府提出专项整治建议。这项工作获得了县委县政府的重视，时任县委书记在整治建议上批示：“此项工作事关群众最基本的权益，必须引起高度重视，狠抓落实，解决到位”。而且党政领导定下调子，“保证没有一个妇女土地出问题”。

在党政领导的部署下，滦南县委农工委多次召开各乡镇书记、主管土地延包工作的副职会议。同时，为了规范运作，在广泛争取镇村意见的基础上，依据《土地承包法》，制定了《中共滦南县委农工委关于清理婚嫁妇女承包土地“双不得”问题的实施方案》（以下简称“实施方案”），于2011年4月13日开始实施。

“实施方案”下发的第二天，滦南县副县长、农工委书记主持召开了清理婚嫁妇女承包地“双不得”问题工作会议，要求镇村两级干部在农村妇女承包土地“双不得”的清理工作中，把握好两个方面原则：一是坚持维护农村婚嫁妇女合法权益。维护农村妇女承包土地的合法权益是农村土地承包的一项重要原则。任何组织和个人不得剥夺、侵害农村妇女承包土地的经营权。二是认真落实“增人不增地，减人不减地”的原则，非土地调整年各镇村一律不得进行土地调整（含农村婚嫁妇女承包地）。如国家出台土地调整政策，按国家政策执行。各镇村不准擅自制定“土政策”，随意调整土地。

会议召开后，各镇对本镇范围内农村土地承包工作存在的问题，特别是农村婚嫁妇女承包地“双不得”情况进行拉网式排查，登记造册。

滦南县妇联为记者提供了一份当时登记造册的材料，在这份盖有“滦南县倴城镇人民政府”公章的“‘双不得’婚嫁妇女名单（镇内）”中，详细记录了倴城镇内部婚嫁的124名“双不得”妇女情况，登记内容包括：“姓名”“户主姓名”“女方娘家所在村”以及“娘家收回土地时间”等信息。

根据“实施方案”的精神，如果“双不得”妇女婆家村有地的话，就要求婆家村优先补偿，因为这样能够方便生产生活。如果婆家村没有地，而娘家村收了的，则要求娘家村优先给钱补偿。为了防止“两头都得”的现象，婆家给地的话，会通知娘家村，这样那边才可以收回。

在滦南县委农工委副书记安德忠书记看来，解决好农村妇女土地权益问题，一要有政策，二要态度。“政策是啥呢？就是优先给妇女土地，这不是小事。第二是态度，对妇女，农民，真心真意地维护，遇到问题及时解决。”

加强督导检查，确保妇女权益保障落到实处

为切实搞好清理工作。县委农工委成立了督导小组，逐镇进行督导、检查，对认识不上位、工作不到位、弄虚作假、敷衍塞责的提出整改意见。一份名为“滦南县婚嫁妇女承包地‘双不得’清理工作已解决情况统计名单”，同样加盖了“滦南县倴城镇人民政府”公章，上边记载有103名“双不得”妇女的名单，并分“镇外县内”“县外”两种情况，列举了解决的方式，在“嫁入方还是嫁出方补地”一栏，为这103为妇女分别写上解决情况：包括“嫁出方补地”“嫁出方补钱”“嫁入方补地”“嫁入方补钱”等情况。

正是这种具体到每一位失地妇女的方式，为夏艳梅土地问题的解决带来了希望。离婚后的夏艳梅仍然没有户口，但是她带着儿子留在王洪林村继续生活，并又成立了新的家庭，再婚的对象是河北青龙县水库移民至本村的，她和再婚丈夫生育一个女儿。

因为清理土地“双不得”，村里针对她的情况进行上报，而且涉及跨省。因此等到这个机会，夏艳梅就回到娘家河南周口市去办户口。“太费事了，在电脑上查，都没有户口了”，夏艳梅说。随后她费尽周折，终于重新获得了户口，并且顺利迁到了滦南县王洪林村。

和夏艳梅一同解决土地的，还有3位妇女。“我们村4名‘双不得’妇女中，3名都是外来妇女嫁入本村的”，王洪林村支部书记王景海告诉本报记者。

据王景海书记介绍，王洪林村解决“双不得”问题，靠的是机动地。关于机动地，上边曾经有规定，按照全村承包地总面积的5%来预留。夏艳梅分得土地时，除了她们4位女性，还有其他新增人口总计40余人。因为当年机动地总计回收60多亩，还有一部分机动地由于没有到承包期，所以无法收回。征得大家同意，参与分配的人进行了平均分配，最终每人分了一亩五分地。

“人均一亩五分地，要小于上几次村里土地调整时分配的平均水平，不过这样的结果在当地已经算是比较好的。” 王景海书记说，“1999年之后，土地都不准收回了。我们村还有点儿机动地，现在大部分村都没有机动地了。”对于机动地不足的村，解决婚嫁妇女“双不得”问题，主要靠补钱，或者嫁出嫁入中有地的一方来解决。

正是类似王洪林村解决妇女土地问题一样，其他村也都按照“实施方案”的要求，确保婚嫁妇女“双不得”问题得到清理。“2009年没有解决的，2011年的也解决了。”说到妇女土地问题，滦南县邢洪林乡一位马姓副书记话语显得十分自信。

离婚妇女单独立户

作为滦南县唯一的确权试点村，王洪林村为了土地确权的顺利进行做了大量的准备工作。针对确权中可能遇到的问题，村“两委”先召开了村民代表会议进行讨论。然后是结合第一轮承包、第二轮承包户数，进行详细摸底。在确保没有差错的情况下，进行丈量，并把丈量的情况进行公示。公示没问题了，然后才绘图。

得益于此前“双不得”问题的清理，2011年及以前失地妇女都获得了土地，而且在正在进行的土地确权中，也顺利地登记了名字，成为承包方代表。

针对一些情况特殊的妇女，该村也有相应的考虑。比如村里有三四户妇女，离婚后离开王洪林村了，因为在新的居住地没有获得承包地，所以承包土地还在王洪林村。“确权的时候，给离婚后离开本村的妇女单独立户，并登记上报给证。”王景海书记介绍说。

“ 给离婚妇女单独立户，能够更好地维护女性权益。”河北省唐山市妇联权益部部长周骏波告诉记者，“农村离婚妇女不单独立户，也会有问题。比如按规定应该分给离婚妇女一份土地，占之前家庭的五分之一，结果有些家庭就把十几块地都划出五分之一，虽然名义上给了，但实际上就是刁难。”因此，在她看来，农村离婚妇女在确权中单独立户，有必要从程序上把它作为一项根本制度确定下来。

针对土地确权中妇女权益的保护问题，长期关注妇女土地权益问题的王晓莉博士接受记者采访时强调，“在土地确权中，落实妇女承包经营权，是最突出、最刻不容缓的。”因为确权颁证的工作原则是“不调整”“尊重历史”。但是这样，“就出现婚嫁妇女‘两不得’的问题，她们将会永远失去土地。”

王晓莉认为，“滦南县有关婚嫁妇女‘双不得’问题的探索，解决了保障承包经营权，具有重要的意义。”一方面，当前的政策强调农地承包权、经营权分离，赋予经营权更多的财产权，比如说抵押贷款等，也就是土地承包权的财产权能越来越突出了。如果不能获得土地承包经营权的话，那么就意味着丧失了财产收益权。另一方面，随着城镇化进程和村集体经济股份化改造，土地承包经营权作为考量是否具有村集体成员资格的标准，非常重要，一旦获得了村集体成员权的资格，就会获得相应的保障和福利等。

包括滦南县清理婚嫁妇女“双不得”在内，河北省妇联近年来，不断地加强保障妇女权益经验的总结。根据土地确权的规划，到今年年底，河北将会完成10%的土地确权工作，大面积的确权工作即将展开，这既为解决妇女土地权益问题提供了很好契机，也面临着不少挑战。

河北省妇联研究室主任吴美荣在接受记者采访时表示，土地权益问题比较复杂，涉及的都是群体性的利益，而不是个人的，因此推动起来肯定有难度，“但是通过改变观念、提升性别平等意识，土地问题还是有解的。下一步准备继续总结探索成功经验，根据省妇联常委会的部署，在土地确权过程中维护好妇女合法权益。”

坚持公平原则，维护妇女土地承包权

2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，进一步提出“抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记领证工作”，还特别强调“切实维护妇女土地承包权益”。

根据今年7月，中央党校妇女研究中心在21个省和直辖市对土地权益受到损害的1126位农村妇女进行问卷调查显示：52.85%的农村妇女结婚失去原村庄的土地承包权。在这里，除了外嫁丈夫村庄的媳妇，更多的是婚后自愿将户口留在本村的女儿户，她们在村庄有承包地、有户籍并长期居住，被村委会收回承包地有238人，占21.14%，配偶是非农业户口或军人，户口无法迁出，土地被收回119人占10.57%。

土地被剥夺的妇女如何获得确权证？如何保障未来获得更多的财产权？

今年7~8月，中央党校妇女研究中心一行来到四川、河北、河南、黑龙江的试点农村进行调研，发现土地确权登记的基本规则是，根据家庭成员的承包地进行登记，而不考察失去承包地的原因，更不会协助他们找回承包权重新确权。

承包证登记姓名有两种做法：第一，根据承包地进行测量与登记，有承包地的家庭成员就可以在家庭承包证上注名。农经工作人员告诉我们，这次确权登记并不涉及对这些侵犯农民土地权益重新确权，而是针对已有承包地的人员进行登记颁证。没有承包经营地的人员，无论原因如何，不会考虑确权登记，即便在家庭共有人中也不会计入她们的名字。第二，家庭成员的姓名在共有人一栏全部进行登记，凡是没有土地的家庭成员一定要在名字后面注明无地。对于失去承包地的农村妇女来说，经历了权益的累积性剥夺：从失地、失权到失证，第一步：土地权利被剥夺，第二步：丧失法律证书的认定，或者证书宣布：此人无地。第三步，土地流转与抵押的一系列权益都将她们排除在外。

与此同时，我们还发现，已经转成非农的公务人员和取得承包地的已故农民，在土地确权证上依然有名。在土地确权证上，有的家庭成员已经成为国家公务人员，在承包经营证上依然有名。有的户主已经注明死亡，身份证号取消，依然登记在“承包户代表一栏”，也有的将死亡的户主姓名移到“家庭共有人一栏”。农经工作人员解释说，土地确权登记尽管是现在开始做，但并不是根据当下的时间节点，而是根据第二轮土地承包的时间来登记，二轮土地承包的时间是1998年，至今已经15年左右，1998年参与分配的人就会有地，既然有土地就会证上有名。

土地确权颁证存在的公务人员有地，女性婚嫁农民无地，是一种极不合理的现象。从农村流动出来的非农人员（包括公务员、国家教师和国家企业员工）身份已经从农民转变为公务人员，户口已经在小城镇、县市落户，而且有了一份稳定的收入和城市社会保障。从社会公平的角度，应该退出承包地，缓解农村土地资源的紧张。当身份已经由农民转变为非农，依然占有农村土地承包地，年年得到国家的土地补助金。实际上，相当于城里人占有乡下人的土地，属于典型的两头吃，是城市人对于农民利益的侵犯与剥夺。与此相反，农村妇女是农业劳动的主力，是地地道道的农民。常年种地的农村妇女，身为农民却没有属于自己的承包地，进而不能得到土地确权证，有背社会公平正义。

建议政府：在土地登记中要先确权，坚持公平的原则，清理非农人员占有农民土地的现象，切实保障每个农民都无偿获得一份承包权。努力实现土地承包法的基本目标，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，尤其是妇女土地承包权。可以有两种做法：

第一，在确权之前，切实做好非农人员两头吃和农村妇女两头不得的核查工作，保障失地农民即以种地为生的农村妇女得到一份承包地，要求公务人员退出承包地，从而使农民真正成为土地承包人，在土地确权时获得土地承包证书。滦南县的做法就是很好的经验，先确权再办证，使婚嫁妇女在土地确权中地上有权证上有名。

第二，在土地确证的同时也进行确权，将多出的承包地重新分配给无地人口。在土地确权的地区，一个普遍的现象是土地测绘的实际面积大于农民户应得面积，这就为解决无地农民的土地提供了可能。

（作者系中央党校科社部教授、博士生导师）