养老金“并轨”改革如何突围破阻？

    编者按

    养老，一直是民生领域的热点话题。2014年岁末，千呼万唤的机关事业单位与企业养老金“并轨”有了最新消息，十二届全国人大常务委员会第十二次会议已经审议了建立与城镇职工统一的养老保险制度相关报告。

    改革的基本思路是“一个统一”和“五个同步”。“一个统一”，即党政机关、事业单位建立与企业相同基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计发办法。“五个同步”，即机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国范围同步实施。

    这意味着以后国家公务员和事业单位工作人员将和企业职工一样要缴纳养老保险。标志着实施了长达二十年之久的养老金“双轨制”寿终正寝。养老金“并轨”，打破了旧有的制度藩篱，回应了民众关切，堪称尽显公平善意的重大改革举措，其里程碑意义不言而喻，既是向公平迈步，也是向改革出发。

    然而，改革并非一蹴而就。“并轨制”要真正落到实地，尚需更具体的实施意见和配套措施。

    “并轨”顺利落地，就意味着每一个人都能够拥有一个有保障的晚年。

    ■ 本报记者 宋利彩

    “双轨制”一度发挥重要作用

    偶尔和老同事们聚会聊天，老王觉得自己特别幸运。

    老王原是某印刷厂的职工，数年前，一个非常偶然的机会，他调入中直某事业单位，成为国家干部。他调入的事业单位属于财政差额补贴事业单位，效益极好，工资比在印刷厂时涨了一大截。去年，老王从单位退休，虽然职务并不高，但每月可以领到比在职时略低的退休金，对于维持他原有的生活品质，绰绰有余。

    他原来的那些老同事就没有这么幸运了。

    他的同事收入本来就没有他高，退休后，也只能拿到在职时大约一半的退休金。

    老王和他的老同事们退休后的差别待遇，归于我国长期以来的养老保险“双轨制”，即：机关事业单位的退休职工，由财政（或者单位）统一支付养老金；社会企业单位的职工，由单位和职工本人按工资的一定标准缴纳养老保险费，退休金由个人账户和社会统筹支付。

    追溯起来，上世纪90年初开始，我国启动了养老保险改革。1991年，国务院发布《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，要求企业职工纳入养老保险制度，并提出国家机关事业单位的养老保险改革由人事部民政部负责、具体办法另行制定。1992年，人事部下发《关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，提出要推进机关事业单位工作人员的养老保险制度改革。1995年，国务院发文正式确定企业职工社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式。而机关事业单位养老保险制度改革几乎没有实质性进展。

    “双轨制”下，企业和职工需要承担养老保险缴费义务，退休人员每月拿到的养老金只是其退休前月工资的五六成。并且，他们还须面对养老保险资金出现缺口的风险。而机关和事业单位人员则不需缴费，养老金直接由国库负担，退休收入也相对优厚，可达其收入的八成乃至更高。

    而近年来，“双轨制”造成的退休金待遇差越来越大，社会反响也越来越多。每年的全国两会，养老“双轨制”都会成为人大代表和政协委员热议的话题。

    “最大的问题不是在于这两种不同的缴费形式或者是支付制度，关键在于两种制度的养老金差别较大。”北京师范大学经济与工商管理学院教授、北京师范大学中国收入分配研究院执行院长李实说。

    “其实，养老金‘双轨制’从上世纪50年代起就有，干部和工人之间实行不同的养老金发放办法，但那时各群体之间不存在差距，甚至工人的级别高的话，养老金还高于机关事业单位人员。”中国人民大学劳动人事学院教授杨立雄说。

    杨立雄说，导致社会企业和机关事业单位养老金差别逐渐拉大的原因，不仅仅是“双轨制”的问题，更根本的原因是，机关事业单位的养老金是和退休前的待遇以及社会平均工资挂钩的，随着社会平均工资的增长而增长，养老金的替代率在90%左右。而企业的养老金和职工的缴费多少和缴费年限相关，和社会平均工资虽然也有挂钩，但关联度没有机关事业单位那么高。

    杨立雄打了个比方，如果城镇职工养老保险与平均工资的关联度为0.5,机关事业单位退休金与平均工资的关联度为0.9，那么，平均工资每提高100元，则城镇职工养老保险提高了50元，而机关事业单位退休金提高了90元，两者相差40元。

    “上世纪90年代中期以来，社会平均工资增长很快，所以企业和机关事业单位的养老金差距自然也越来越大。”杨立雄说。

    现行的养老金“双轨制”对退休人员的影响是显而易见的，但有专家表示，在特定的历史时期，“双轨制”的产生有其历史背景，也一度发挥了重要作用。

    复旦大学社会发展与公共政策学院院长彭希哲表示，由于是由国有企业改革、政企分开催生，我国养老金制度的最初设计就是面向特定人群、而非全部人群的，起初主要针对国有企业职工，后来扩大到集体企业、外资企业等。制度实施之初，在推进国企改革进程，保障社会稳定、经济发展中发挥了重要用。

    探索中的改革试点

    回应社会对养老保险“双轨制”和养老保险差距过大的现状，政府做过很多努力。

    2000年，国务院发展研究中心曾把“推进机关事业单位养老保险改革”写进政策方案，但未被采纳。

    2003年，十六届三中全会报告提出“积极探索机关和事业单位社会保障制度改革”，养老保险“双轨制”成为热门话题。

    直到2008年2月，国务院常务会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆５省市开展养老保险试点。

    然而，这次试点改革却并没有取得实质性进展。几年过去了，5地基本没有推进，有的在对总体情况进行摸底，有的仍然处于思考当中。

    据了解，只有广东省进行了被称为“半吊子的养老‘并轨’改革”。事业单位干部职工与普通企业职工一样，按月缴纳养老保险费。但退休时，待遇依旧按原有标准执行。这些退休人员每月的退休金由两部分构成：一部分由社保基金支付，与普通企业参保人待遇一样。另一部分是社保养老金与原干部退休金标准之间的差额，按原有资金渠道解决，即财政拨款的，依旧由财政解决，单位自收自支的，依旧由单位解决。

    有地方相关负责人曾表示，事业单位养老保险制度改革在地方上推进很难，这项改革需要顶层设计，自上而下推进。

    “也很难说是一次不成功的改革试点，应该说积累了不少经验。”李实说，比如，要尽可能实现养老金的全国统筹，如果只是地区之间的统筹制度，还是存在很多问题；在养老金的可持续方面，更多需要政府的投入等。

    “如果养老金不能实现统一，各种不同身份的养老金待遇差异过于悬殊，会造成不公。”李实说。

    全面推进让所有人更信服

    多年推动没有成果，试点改革没有取得实质性成果，在这种情况下，此次养老“并轨”改革如何能够推动？

    对此，杨立雄认为，此次改革和试点改革的不同之处，恰恰在于全面推进养老“并轨”，以公平、持续为目标，让所有人都会更加信服。

    杨立雄说，另外一个关键在于职业年金制度。此次改革的一个基本原则是，职业年金与基本养老保险制度同步建立。杨立雄分析，在建立统一的基本养老保险制度的情况下，机关事业单位的职业年金是强制性的，而企业年金是非强制的，目前企业的基本养老保险费用的负担已经很重，很多企业不可能建立企业年金，只有少数垄断企业，作为一种职工福利，建立了企业年金。

    事实上，根据《2013年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，我国共有66120户企业建立了企业年金，参加职工人数为2056万人。而去年我国企业户数约为1470万户，全国城镇职工基本养老保险参保人数为32212万人，所以为职工设立年金的企业比例不足0.5%，拥有企业年金的职工不到参保总数的7%。

    “职业年金既能保证养老‘并轨’的推进，又不破坏现有格局，是这次改革能够成功的一个关键保证。”杨立雄说。

    “之所以要‘并轨’，很大考虑就是缩小企业和机关事业单位之间的待遇差别。”李实说，职业年金作为企业设定员工激励机制，在把这种制度扩展到党政机关和事业单位时，需要小心谨慎。

    对于“并轨”并不会立竿见影地缩小社会企业与机关事业单位的养老待遇差距，中国劳动学会副会长苏海南说，改革后公务员的养老待遇水平，应该会与原有的水平平衡，因为这样才能破除改革阻力，以利于公务员群体接受。

    “并轨”尽显公平善意

    养老金“并轨”，打破了旧有的制度藩篱，回应了民众关切，堪称尽显公平、善意的重大改革举措。改革要释放潜力与活力，破除“双轨制”无疑是为市场潜力与社会活力开掘了源头活水。同时，打破壁垒，人才流动起来，为经济提供最佳的生产要素，是保持经济活力，向改革要动力的需要。

    苏海南说，养老金“并轨”是继近期中央决策央企负责人薪酬制度改革后在收入分配领域深化改革的连续动作，既是建立健全企业与机关事业单位统一公平公正的社会保险制度的重要措施，同时也为公务员工资制度改革创造了必要条件。可以说，养老金“并轨”已成为广义收入分配体系改革的重要突破口和抓手，有利于进一步深化整个收入分配体系改革并带动其他相关配套改革，也顺应了民意，有利于凝聚社会共识，因而具有极为重要的意义。

    养老金“并轨”的改革基本思路已经非常明确，即一个统一、五个同步。但在实际的并轨操作中还有许多工作要做细做到位。

    苏海南表示，比如公共部门老人、中人、新人并轨分别适用怎样的政策，如何缴费，退休金如何计发，都要有具体操作标准。资金来源也需要厘清，全额财政拨款单位和差额财政拨款单位之间的筹资关系如何协调。

    此外，不同地方财政收入水平差异较大，如何协调来减少不同地区的所需资金落差。改革协调配套也要跟进，比如养老金“并轨”的同时，机关事业单位工资制度的改革也要同步进行，机关事业单位实行职业年金要兼顾好与企业年金的平衡，要明确并轨是权利与机会的公平，不是机关事业单位和企业退休人员的养老金待遇的一步拉平，只能逐步缩小不合理的差距。

    目前养老金并轨仅确定了思路框架，具体改革方案尚未公布。北京大学社会学系教授夏学銮认为，改革应稳妥推进，因为这会涉及相当一批人群的切身利益，尤其是受到并轨制直接影响较大的机关事业单位人员。

    他同时指出，机关事业单位职工包括公务员、医生、教师、科研人员等群体，可以说是社会发展的中坚力量，应该让他们正确理解“并轨制”发展的意义，消除负面情绪，并积极配合并轨制的发展。

    (本版均为资料图片)